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【 勞動及職業安全衛生研究季刊】新冠病毒covid-19疫情對勞動關係之衝擊與因應  2020/12/15

作者:勞動及職業安全衛生研究季刊 | 照片提供: | 資料來源:

【 勞動及職業安全衛生研究季刊】新冠病毒covid-19疫情對勞動關係之衝擊與因應

新冠病毒Covid-19疫情對勞動關係之衝擊與因應
勞動部勞動及職業安全衛生研究所 勞動關係研究組陳威霖 副研究員



壹、突來的劇變

新冠病毒Covid-19又被稱作武漢肺炎、嚴重特殊傳染性肺炎等,是一種屬於嚴重急性呼吸系統病毒引發之傳染病。2019年12月於中國大陸湖北省武漢市出現第1位新冠肺炎確診案例後,開始向全世界蔓延,全球疫情在2020年3月出現大規模爆發並快速流行,截至2020年12月10日止,已有220個國家或地區遭受波及,確診人數達6,816萬人以上,並造成逾155萬人死亡,目前仍在持續擴散中(註1) 。

人類自遠古以來,就不斷與各種傳染疾病對抗,有些傳染病甚至造成上千萬人大量死亡,例如14世紀黑死病(註2)及20世紀初西班牙流感(註3)。近期死亡率高、傳染力強且傳染範圍較廣的流行疾病,當屬2003年至2004年SARS、2012年至2015年MERS及2013年至今的伊波拉病毒及目前正肆虐全球的Covid-19等,均一度引起全球恐慌。即便目前世界衛生環境較為改善,醫學科技相對進步,但面對這類新興傳染病之預測與防範仍力有未逮。

在人與物快速移動的今日,傳染病擴散的速度更快,範圍也更廣。疾病從被發現至大流行期間越發短暫,各國政府及企業應變時間有限,這對社會、經濟及就業均會帶來相當程度的衝擊與影響。新冠肺炎在2020年全球疫情蔓延之際,相關研究除探討防疫工作,以減少大量疾病死亡外,另一個研究層面則是針對防疫期間,如何減緩疫情對工作與生活所產生之衝擊,進而穩定就業關係,甚至為後疫情時代之經濟復甦及修復勞動關係預作準備。

疫情對全球造成的影響與衝擊

一、 疾病擴散與防疫措施

目前全世界醫學對於新冠肺炎傳播途徑尚未完全瞭解,初步從確診個案之流行病學調查與實驗室檢測得知,藉由近距離飛沫、直接或間接接觸帶有病毒之口鼻分泌物、或無呼吸道防護下長時間與確診病人處於2公尺內之密閉空間裡,將增加人傳人之感染風險(註4)。依據世界衛生組織資訊,確診病人發病前2天即可能具傳染力,確診病人上呼吸道檢體可持續檢測病毒核酸陽性平均達兩週以上,且下呼吸道檢體檢出病毒的時間可能更久(註5)。目前未有疫苗可用來預防此新型冠狀病毒感染,預防策略為避免直接接觸到疑似Covid-19個案帶有病毒之分泌物與預防其飛沫傳染。

世界各國政府為因應新冠肺炎疫情,防患出現病毒大量傳染及擴散,除加強個人衛生宣導外,配合疫情發展情勢,更祭出程度不一之控管措施,例如強制配戴口罩、保持社交距離、室內場所人流管控、自主健康管理、居家檢疫(隔離)、邊境出入管制、限制民眾行動及鎖國封城等。企業為維護人員健康並配合政府政策,除落實衛生管理措施外,也透過調整上班時間或地點等方式以為因應,例如實施彈性工時、遠距工作、異地上班及出差管控等措施。而隨著各國疫情發展,政府相關因應策略對於勞動關係均會產生不同面向及程度不一的影響,有些改變甚至將永久徹底改變工作型態及勞動關係樣貌。

二、 經濟及就業衝擊

2020年初從武漢開始爆發的這場疫情,使得全球許多國家及城市出現封城鎖國的狀況,致使人員及物資無法順利流動,許多活動亦宣告延期或取消,導致生產及服務供應鏈發生斷鏈情況,迫使全球經濟出現從2008年金融海嘯以來最大的衰退風險。由於疫情衝擊大於預期,國際貨幣基金(IMF)更是不斷下修2020年經濟成長率預測,於2020年6月時將全球經濟成長率預測從4月的-3%再下修至-4.9%(註6)。可見疫情至今帶來的經濟衝擊仍讓人難以預料,全球經濟成長的衰退已成定局,各國相繼提出的各種紓困及振興方案,目的就是為了不讓經濟成長衰退的狀況進一步惡化成大蕭條。

就業市場方面,各國失業率數字令人難以樂觀,根據經濟合作暨發展組織(OECD)預估,受到Covid-19疫情影響,在某些國家,雇主透過運用職位保留計畫減少工時,藉以保留勞工的工作與工資,因而數以百萬計的人被迫休假或減少了工作時間,然隨著疫情持續發展,失業潮危機可能將逐漸浮現;另外有些國家雇主則已經採取大量解僱,使得數百萬人完全失去了工作,影響其家庭生計及衝擊社會安定。由於各國政府為防止疫情擴大,自2020年3月以來實施的封鎖政策,直接或間接造成企業大規模裁員,預計到2020年底,經濟合作暨發展組織的會員國家失業率將達到9.4%,高於2019年底的5.3%,如果不幸第二次大流行浪潮襲來,失業率將可能高達12.6%,估計至少要到2021年之後才能恢復至疫情前之就業水準(註7)。另根據國際勞工組織(ILO)報告指出,2020年第二季全球工作時間相較於2019年第四季減少約14%,相當於喪失4億個全職工作(每週48小時)機會,顯見就業環境仍相當嚴峻(註8) 。

三、個別勞動權益的影響

依據目前Covid-19疫情發展趨勢來看,經濟停滯或衰退恐將持續性地存在,這對個別勞動權益將產生深遠衝擊與影響。個別勞動權益影響主要包含四個面向:一、就業機會變動或喪失;二、勞動條件調整或惡化;三、身心健康威脅提高;四、隱私權疑慮。

(一)就業機會變動或喪失

受到疫情影響,民間消費需求快速崩盤,進而衝擊到生產供應端的經營維持能力,雇主被迫必須採取大量解僱勞工的方式以為因應。然各國政府為避免大量失業出現,紛紛祭出限制裁員、提供補助或獎勵僱用等措施,但仍有企業因此將某些非核心業務改為派遣人力,甚至也有協調勞工提前退休、轉定期契約工或申請留職停薪等,影響勞工就業機會及權益甚鉅,需透過長期觀察並研議適當對策。

(二)勞動條件調整或惡化

除就業機會受到影響外,仍在職的工作者權益其實也受到衝擊,部分雇主甚至出現欠薪或減薪的情形。又或者企業為維持經營,在考量降低人事成本壓力下,透過勞資協商採取減班休息方式。此外,企業為避免工作場所發生群聚感染情形,有些雇主也嘗試採取遠距工作或異地上班等,傳統工作時間、延長工時及職業災害( 病) 的認定此時更面臨相當程度的挑戰。另配合防疫措施,有關防疫假及家庭照顧假的認定等議題,也受到密切關注。

(三)身心健康威脅提高

隨著疫情發展及趨緩,部分國家雇主開始嘗試復工,但為預防疫情再次爆發影響生產,紛紛增添相關防疫設施設備及採取相關防疫措施,並強化健康管理計畫,以避免勞工遭受到健康威脅。此外,面對突發且持續性的疫情,勞工可能因家庭生計、管制措施、工作變動或遠距辦公等產生心理壓力,影響其身心健康(註9)。應確保勞工瞭解他們能在何處獲得及如何獲得心理健康和員工協助方案,並提高獲得此類服務的可近性。

(四)隱私權保護疑慮

疫情在全球蔓延之際,各國對於入境民眾、疑似染疫者或是有疾病接觸史者均採取嚴格管控措施,如居家隔離或居家檢疫,並實施通訊或電子監控,甚至公布確診者生活行蹤等。而企業為求自保,也紛紛要求其員工通報旅遊史或行蹤,因而引發個人隱私權保護與防疫作為間如何平衡之論戰。另外包括實施遠距工作之企業,雇主可能要求提供在家工作錄像或實況,亦對勞工隱私權侵犯產生疑慮。

四、 特定勞動者權益保護議題

Covid-19疫情所帶來的負面效應,對於雇主、勞動者及其家庭均產生不同程度的影響,尤其特定勞動者權益保障議題更受到國際勞工組織的密切關注,其中以女性工作者、非典型工作者、青年就業者、跨國勞動者及高齡勞動者等影響較廣,主要影響的部分為就業機會不足、經濟收入短少及社會保障缺乏等三個層面。

(一) 女性工作者

全球有將近5.1億的就業女性在高風險的工作場域勞動,佔所有就業女性的40%,相比之下,就業男性所佔比例僅為36.6% (註10)。女性(婦女)更承擔了大部分的育兒和照顧家人的工作,而這些防疫措施可能更加劇女性的負荷。而受到Covid-19疫情影響,女性從事的工作多半無法在家中完成,導致女性的收入減少,並且更有可能在非典型經濟或高風險行業中就業,且獲得社會保護的機會較少。

(二) 非典型工作者

Covid-19嚴重影響了全球近20億非典型工作者,導致其收入下降了60%。對於這些工作者而言,許多人必須在面臨感染病毒風險或供養家人之間作出選擇,他們也沒有辦法選擇在家中遠程工作,因為待在家中就意味著失去工作(註11) 。

(三) 青年就業者

根據國際勞工組織調查顯示,38%的年輕人不確定自己的未來職業前景。Covid-19的大流行給年輕人帶來許多衝擊,不僅破壞工作與就業前景,也干擾到教育與職業訓練的機會,已經有17%的青年就業者停止工作,而繼續工作的人當中,有42%的人收入減少(註12) 。總的來說,對於年輕人而言,衝擊主要在在三個面向較為嚴重:1、教育及職訓受到影響;2、初次求職者進入勞動力市場困難增加;3、工作喪失和收入減少(註13)。

(四) 跨國勞動者

粗步估計,全世界有1.64億跨國勞動者,當中有數百萬勞工處在其工作國家的封鎖中,他們已經喪失了工作及工資,甚至失去工作國家提供的社會保障,預計將陸續透過強迫或自願返回祖國。然而這些勞工的祖國也正處於經濟疲弱和失業率上升的困境中,這些勞工想要短期間內重新融入祖國社會或就業市場將會相當艱難(註14)。

(五) 高齡勞動者

55歲以上高齡勞動者被認為是勞動市場的高危險群,因為他們可能會經常出現醫療需求,而被認為影響到就業表現,在Covid-19疫情期間,更容易被雇主就業歧視(註15)。即便隨著疫情舒緩,經濟開始逐步復甦階段,當許多工人被要求重新上班時,這些被認為具有高健康風險的高齡者,可能會繼續被排除在外。最終將導致這群人被迫提早離開勞動市場,結果會造成高齡勞動者的儲蓄減少或養老金不敷使用等情況發生,間接影響社會安定並增加政府財政負擔。

國際勞工組織的評估與因應策略

一、 Covid-19 對全世界工作帶來的衝擊評估

國際勞工組織2020年7月30日針對Covid-19及全球工作所進行的評估與分析中指出,即便各國防疫政策及措施隨著疫情趨緩而愈漸寬鬆,但目前仍有93%的勞工因防疫政策或措施影響到工作,這使得國際勞工組織對於2020年下半年經濟及勞動市場是否能復甦充滿不確定性。最新的評估顯示,2020年上半年全球的工作時間損失仍持續在惡化,尤其是在發展中國家,且相較於2019年第四季,2020年第二季的工作時間損失減少約14%,減少幅度最大的地區為美洲(約為18.3%)。國際勞工組織更悲觀假設,2020年下半年工作時間損失可能高達11.9%,相當於3.4億個全職工作的喪失,而且這種情況也很難迅速恢復到疫情發生前的水準(註16)。

國際勞工組織認為,面對Covid-19疫情的衝擊與影響下,各國經濟及勞動市場如何恢復並維持穩定發展,取決於各國政府所採取的因應策略與執行力。隨著疫情發展,目前大多數國家均投入前所未見的規模及資源佈署,透過財政、貨幣或社會保障等政策,

積極促進經濟與勞動市場方面的紓困與振興。但要真正達到復甦的效果仍需要面對一些關鍵性挑戰,包含財政支出能力、政策干預程度與規模、弱勢或受創團體的支持力度、國際情勢與合作及社會對話的機制等,甚至第二波流行大爆發的風險及機率仍然存在(註17)。

二、四大支持策略架構

為解決Covid-19疫情對於經濟及勞動市場帶來的影響與衝擊,協助雇主及勞工渡過這次疫情危機,確保勞工能在疫情下受到保護,並維護勞工工作權益,促進經濟及勞動力市場的復甦,國際勞工組織提出所謂的四大支持策略架構(Four-Pillar Policy Framework) ( 註18)( 如圖1):

(一) 刺激經濟與活絡就業市場(Stimulating the economy and employment)

  1. 積極財務政策(Active fiscal policy)
  2. 寬鬆貨幣政策(Accommodative monetary policy)
  3. 針對特定部門的貸款與財務支援(Lending and financial support to specific sectors)

(二) 穩定就業與維持勞工收入(Supporting enterprises, jobs and incomes)

  1. 擴大社會保護網(Extend social protection to all)
  2. 實施就業保留措施(Implement employment retention measures)
  3. 提供企業財務或稅收方面的支援(Provide financial/tax and other relief for enterprises)

(三) 確保職場勞工身心健康(Protecting workers in the workplace)

  1. 強化職業安全衛生措施(Strengthen occupational safety and health measures)
  2. 調整及適當安排工作(Adapt work arrangements)
  3. 預防歧視與排擠(Prevent discrimination and exclusion)
  4. 廣泛提供健康服務(Provide health access for all)
  5. 提供帶薪休假的機會(Expand access to paid leave)

(四) 透過社會對話共謀解決方案(Relying on social dialogue for solutions)

1.提升雇主與勞工組織應變能力(Strengthen the capacity and resilience of employers’ and workers’ organizations)

  1. 強化政府能力(Strengthen the capacity of governments)
  2. 加強社會對話與集體協商機制(Strengthen social dialogue, collective bargaining and labor relations institutions and processes)

臺灣勞動市場現況與因應對策

一、 疫情發展與因應

有鑑於2003 年SARS 的防疫經驗,臺灣在2020年1月初發現Covid-19(時稱武漢肺炎) 具有高度傳染性及嚴重病狀後,即刻依「傳染病防治法」相關規定,針對邊境採取相關檢疫管制措施,並於1月20日成立「嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」,統籌整合各部會資源與人力,全力投入防疫工作。1 月21日我國出現首例境外移入確診個案時,為加強防疫工作,於1 月23日將疫情指揮中心等級提升至第二級。期間疫情指揮中心規劃並推動一系列防疫措施,包括加強邊境管理、完備醫療體系、穩定防疫物資、落實居家檢疫、自主健康管理及確保社交安全等,降低國人遭受Covid-19危害之風險。

截至2020年9月2日止,臺灣確診人數為489人,死亡人數為7人,疫情發展相較其他國家來得較為穩定,但突來的疫情仍然衝擊到臺灣許多產業、事業及勞工。為有效防治嚴重特殊傳染性肺炎(Covid-19),維護人民健康,並因應其對國內經濟、社會之衝擊,立法院於2020年2月25日三讀通過「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」,透過防治、紓困及振興三大步驟以為因應。配合疫情發展,勞動部以「僱用安定」為應變策略核心,研提並整合許多計畫及方案,希冀透過各項獎補助及協助措施,幫助勞工及雇主渡過難關,進而穩定勞工就業及其家庭生計,例如「充電再出發」、「失業者職業訓練」、「失業給付」、「安心就業計畫」、「安穩僱用計畫」、「自營作業者補助」、「青年就業獎勵」、「安心即時上工」、「勞工紓困貸款」、「子女就學補助」及「勞(就) 保費緩繳」等。

 

二、 勞動市場概況

( 一) 失業率

Covid-19疫情蔓延全球之際,臺灣勞動市場也遭到波及,根據行政院主計總處公布2020年4月臺灣失業率為4.03%,是2016年9 月以來首見「4字頭」,也是近7年來同期新高;失業人數達48.1萬人,較上月增加3.6萬人,其中因工作場所業務緊縮或歇業而失業者增加3.6萬人,增幅是2013年11月來最多。隨著國內疫情趨緩,內需經濟活動逐漸復甦,連續4個月上揚的失業率,終於在6月份回降至3.96%,截至10月底止失業率為3.80%。然而,6 月份失業率不升反降為29 年來首見,依行政院主計總處研判,主要原因除經濟復甦外,受到疫情影響,勞工轉換工作意願降低及畢業生怯於找工作都是可能的因素(註19)。尤其全球疫情態勢尚未完全落底,臺灣民眾對於疫情的發展仍不敢過度樂觀,勞動市場的觀望態度濃厚。

(二) 減班休息

依勞動部2020年6月底公布「勞雇雙方協商減少工時(減班休息)」的統計資料顯示,實施事業單位數從2月中的22家攀升至1,440家,實施人數從2月中的869人迅速增加至3萬1,816人(註20)。勞動部研判,雖然人數高於金融海嘯末期,但實施企業樣態不同,金融海嘯以製造業、科技業為主,雖然家數較少,但人數龐大;這次受到Covid-19疫情影響,旅遊、住宿等中小型、甚至微型企業受創較嚴重(註21) 。受到疫情波動影響,加上可能受到經濟部或或交通部紓困方案要求事業單位不得實施減班休息的緣故,至2020年8月中,實施事業單位數降為800家,實施人數減至1萬9,689人。截至2020年12月初,實施事業單位數為451家,實施人數為6,067人。

(三) 部分工時

就業者的周工時同樣因疫情衝擊而下滑,受經濟景氣不振影響,事業單位實施減班休息,致使工時未達35小時者(部分工時就業者)從2020年1月的18萬人上升至2020年5月的45.6萬人,共增加27.6萬人(註22) 。另觀察職業工會加保人數,截至2020年6月底止為207.8萬人,相較於2020年3月的204萬人,3個月內新增約3.8萬人,中斷從2013年1月的241.4萬人一路下滑至2020年3月底的204萬人的趨勢(註23)。部分工時工作者人數增加,即意味著勞工總體薪資下降,將影響勞工及其家庭生計。

(四) 國際移工

疫情似乎也波及到在臺灣工作的國際移工,受到全球疫情影響,臺灣近期暫停新移工引進,在臺產業及社福移工人數已從2020年2月的歷史高峰71.9萬人下降至2020年6月的70.3萬人(註24),連續4個月的負成長為近10年來所罕見。部分移工係因企業關廠歇業或產線停擺而遭轉出或解約離境,既使在臺移工也必須面臨收入短少的問題。

 

未來趨勢與展望

Covid-19 疫情對全球民眾生活以及工作型態都產生重大影響,Covid-19帶來的是短暫影響還是新常態?

一、遠距工作

疫情大流行前,企業對於在家遠距工作的想像多過於行動,但Covid-19疫情期間,遠距工作卻成為各種防疫措施下,企業維持經營運作的一種新工作型態,即使疫情漸漸趨緩,許多企業仍宣告勞工持續在家遠距工作,透過這波疫情下的新嘗試後,似乎看到了遠距工作的發展性(註25)。未來職場與家庭界線將越來越模糊,然而遠距工作若要廣泛運用,其中涉及企業文化轉變、資訊工具發展、數位能力強化、工作技能調整、職場型態適應、勞雇雙方共識、管理制度變革、產品服務革新、人際互動模式及相關規範限制等因素的影響,其限制與阻礙仍有待克服。而新型態的工作模式將產生新的勞動關係,現有工資、工作時間或職業災害等概念,勢必會隨著遠距工作的發展不斷遭到挑戰,甚至被重新定義。

二、AI機器人

21世紀以來,越來越多各類AI機器人以協助人類的名義,在不同領域中拓展開來。隨著Covid-19大流行,在疫情衝擊影響下,全球數百萬勞工被迫在家遠距工作,然而並非所有工作都可以在家中完成,某些生產需要使用到高精密機械或儀器,當人力受到防疫措施而無法完全投入時,就需要仰賴更多自動化及自主化的製程,也進而加速政府及企業對AI機器人這類新興技術的發展和商業化腳步。AI機器人被認為具有不會停工、不會染疫兩大優勢,AI機器人的廣泛使用勢必降低大量的勞動力運用,衝擊勞動力市場,未來職場勞工面對AI機器人的時間比同儕還高,也會影響到原有的職場「人際互動」,產生新的「人機互動」關係與問題。從目前AI機器人研究發展的程度來看,AI機器人高度自主(Level4) 或完全自主(Level5) (註26)似乎可以指日可待,未來待AI機器人研究生產之相關技術及成本突破瓶頸後,恐將普及化並大量取代現有勞動力。

三、斜槓職涯

Covid-19疫情引爆失業潮,也加速自動化的進程,更預告後疫情時代,上班族的職場生涯將面對更多未知的挑戰及變數,許多勞工在這波「無薪假」浪潮積極尋找業外收入,或準備轉職者面臨「空巢期」窘境,發展多元專長及拓展職場領域成為新世代工作者需要嚴肅面對的議題。斜槓職涯被認為擁有多元專業領域、跳脫組織框架、創新工作思維、自主調配時間及增加收入來源等優點,然而具多元就業型態的特性將衝擊現有勞動關係體系,且目前大多數的斜槓兼職仍以低技術或低成本的工作為主,更應留意不佳的勞動條件或安全衛生所帶來的負面效益。

 

結論

迄今Covid-19疫情危機仍籠罩全球,世界各國除持續加強防疫工作,以預防民眾遭受病毒侵害之外,對於疲弱不堪的經濟也投入大量經費展開許多振興計畫方案,避免經濟步入大蕭條而引發更深遠的傷害。臺灣因曾遭遇過SARS衝擊的經驗,所以對於這次Covid-19相對較具警覺性,全民防疫工作也較為落實,使得臺灣疫情相較其他國家穩定。根據現有相關數據來看,臺灣經濟景氣正漸漸復甦當中,相關紓困及振興方案也逐步展開,但受到全球疫情仍持續流行情況下,仍不宜過度樂觀或大意。

面對Covid-19 的持續威脅下,短期上我國仍應持續掌握勞工失業或減班休息的趨勢發展,適時調整現行相關紓困及振興措施,提供事業單位及勞工穩定勞僱關係之必要支持,避免市場或景氣陷入惡性循環。此外,從長遠來看,遠距工作或AI 機器人對於勞動市場所帶來的衝擊與影響勢必無法避免,勞工與就業空間的脫離或疏離情況將逐漸成為常態,有關這類勞工之就業權益及勞動條件如何維持,需仰賴政府跨部會合作,儘早研議因應產業發展潮流脈動之法制政策,完整規劃整體性產業發展與穩定勞動政策,才能適時提供勞工完善的保障。

藉由這次疫情,臺灣應積極建構社會安全網絡,因應疫情帶來的長期影響,進而打造勞資關係免疫力。首先應盤點現有資源網絡、統整現行勞動政策及推動勞資溝通對話【停】;其次是觀察勞動市場趨勢、分析世界局勢脈動及掌握先進科技潮流【看】;最後是強化弱勢勞動保護、監測勞動情勢發展及建構風險評估機制【行】。完整並前瞻式地進行相關部署,讓臺灣未來在面對高度不確定性的風險或危害時,更能減低勞動關係遭受到的衝擊,並藉由完善的機制從容防範與應對。

 

更多詳情請見勞動及職業安全衛生研究季刊:新冠病毒Covid-19疫情對勞動關係之衝擊與因應

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