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【 勞動及職業安全衛生研究季刊】未來十年的勞動力短缺與過剩並存問題之挑戰與回應  2020/6/15

作者:勞動及職業安全衛生研究季刊 | 照片提供: | 資料來源:

【 勞動及職業安全衛生研究季刊】未來十年的勞動力短缺與過剩並存問題之挑戰與回應

未來十年的勞動力短缺與過剩並存問題之挑戰與回應
勞動及職業安全衛生研究所勞動市場研究組吳慧娜  副研究員

隨著社會經濟與新科技環境快速更迭,全球就業市場環境均面臨挑戰,包括技術職能與產業需求的落差、就業不穩定與貧富差距的擴大。勞動及職業安全衛生研究所(勞安所)進行2030年就業趨勢展望研究,本文為2019年發布第一年研究報告摘錄重點,該研究乃透過掃描全球資訊掌握最新勞動市場趨勢,應用行政資料大數據分析重點產業勞動力存流量變化,並集結社會學、經濟學、公共行政管理的專家學者及產業代表參與討論,前瞻未來十年勞動市場結構的可能改變與數位轉型的挑戰與因應。

勞動市場現況與未來趨勢

一、2030年15-64歲核心勞動力推估減少126萬人

在高齡少子化人口結構中,已可預見未來勞動力人口大幅減少,各產業全面面臨缺工的衝擊,以國發會估計15-64歲人口於2019年16,985千人,到了2030年將降至15,148千人,15-64歲人口減少超過1,837千人。若以參考2019年15-64歲年齡別勞動參與率69%進行估計,這群年齡勞動力人口減少1261千人(中推計)。未來核心勞動力驟減與對勞動市場結構改變的衝擊是可明顯預見。

 

勞動市場現況與未來趨勢

一、2030年15-64歲核心勞動力推估減少126萬人

在高齡少子化人口結構中,已可預見未來勞動力人口大幅減少,各產業全面面臨缺工的衝擊,以國發會估計15-64歲人口於2019年16,985千人,到了2030年將降至15,148千人,15-64歲人口減少超過1,837千人。若以參考2019年15-64歲年齡別勞動參與率69%進行估計,這群年齡勞動力人口減少1261千人(中推計)。未來核心勞動力驟減與對勞動市場結構改變的衝擊是可明顯預見。

 

二、製造業產業競爭力與人才移動,受全球產業供應鏈重組布局影響

台灣的製造業從業人口323萬人,研發能力與國家競爭力最有關係,尤其是電子零組件產業在全球供應鏈中占有重要角色,以中間產品出口佔總出口值78.2%。另根據國際勞工組織(ILO 2015)報告指出台灣全球供應鏈中的就業人口占比為全世界第一名,顯示國人就業情勢對於產業市場波動極具敏感度。

隨著產業對外投資全球布局,國人赴海外就業人口估計72.8萬人,赴海外就業地區以中國為主有40.7萬人,東南亞及美國次之分別為11.1萬人、9.9萬人。以2016年與2009年比較,東南亞、美國海外就業已有微幅增加,赴中國減少趨勢。製造業尤其受全球經濟起伏、科技發展競爭興衰明顯,尤其2018~2019年中美掀起貿易戰帶來不確定變數與風險,勞動市場的變動性高,人才將隨國內外製造廠商在供應鏈重新布局而流動,推測可能勞動市場變化如下:

(一)台商回流:政府鼓勵台商製造業回流,這將使人才回流及增加國人就業機會。但由於台灣勞動成本相對東南亞國家為高,且已可預期未來十年內勞動力不足,工商團體所關心的五缺中,其中勞動力短缺可能成為最主要障礙;另一方面推估,回台廠商應多屬於高產值的製造業為主,相對產業所需要人才技能也比較高。台商儘管有整備好的生產製造流程、也需要具有中高階技能及訓練有素的生產線勞工。但若大環境加速整備、人員提早進行儲備訓練,以使企業回留根留台灣,對青年就業與地方發展都將是最大的利基。

(二)轉向其他開發中國家:台商將持續轉向東南亞區域較低廉勞動力成本如越南、菲律賓、印度、印尼等國家。另外有下一個世界工廠的非洲與區域國家這些年也受到台商關注,中國已在非洲積極布局擴張其影響力,不過由於非洲國家勞力及技術尚屬落後,台灣強項在電子產業供應鏈這端,需要較高產業技術勞動力,對於非洲經濟體市場尚在觀望階段;而東向推進方面,除美國外尚有墨西哥、巴西等新興經濟體,尤其是在英語系國家是企業所考慮選擇,赴海外就業的勞工受到前往國家的政經情勢語言文化等差異衝擊,就業環境將面臨不同的挑戰。

 

三、營造業基層缺工與技術斷層問題

營造業屬於內需型與勞動力密集產業,從業人口數約66萬人,產業景氣受公共建設投入與住宅需求的影響,由於近十年來公共部門固定資本持續下滑,人口成長趨緩住宅需求縮減,研究指出近3年營造業勞動人口下滑2.45%。雖然需求沒有明顯增加,但因產業基層勞工平均年齡持續增加,許多基層中高齡勞工即將退休,再加上基層勞工從事的屬於高職災風險與辛苦工作的特性,就業意願普遍低,未來政府若增加公共建設投資振興地方產業,預期到2030年基層缺工、技術斷層問題將可能持續惡化,對於產業發展的嚴肅挑戰。

 

服務業就業密集,部分工時佔比與流動性高,高齡商機與平台經濟推升就業機會

研究指出服務業中各行業人力持續增長,尤其批發零售、住宿餐飲業就業密集且近3年持續成長以107年6月就業人口分別為188萬及62萬人佔當月總就業人數23%,由於這些行業有較多短期性工作機會,且低技術門檻,勞動力可替代性高,這些行業勞動力進出入流動量大,而另一方面這些行業勞工薪資待遇普遍較低,似意味著勞動市場供過於求。而在預期未來消費人口減少下,是否加深了勞動力供過於求的負面疑慮? 研究者觀察服務業就業市場仍具有商機帶來的就業機會的正面效益。

(一)高齡商機:國發會統計2018年65歲以上中高齡人口計343萬人,到了2030年將增加216萬人達到559萬人,因應高齡化社會所衍生在地化的需求,從產品製造、銷售與服務所帶來的商機,似乎可望成為高加值型的健康生活服務產業提供了更多的就業機會。

(二)平台經濟商機:受惠於平台經濟發展,提供服務業更多的商機,服務的消費族群除在地外可擴及海外國家,平台交易模式有效促進供應與消費者媒合,減少了店面租金成本、增加了自僱型工作者,商業模式可以遠距交易、工作時間也更為自由。

服務業中唯獨運輸倉儲服務業就業人數逐年遞減,107年就業人數有44萬人。運輸倉儲服務業是投資生產和供應的運輸,可刺激其他部門的活動,對於就業有重要的直接和間接影響,而運輸業為國家交通道路網絡的組成,也是經濟和社會發展的核心關鍵。從近年運輸倉儲業就業人數下降趨勢觀察,公共汽車客運業之就業機會將持續萎縮;其餘部門則約略維持目前規模,其中快遞業隨平台商務交易有成長趨勢;在工作技能方面,預期自動化、數位化技術將持續滲透此一行業,包括自動化倉儲、無人運輸工具等,因此具備組織化、數位化能力之勞工具有相對優勢;在薪資水準方面,則因產業利潤率不致有大幅成長的預期下,預估約略維持平緩成長之趨勢。

 

農業發展朝人機協作以解決在地缺工問題,生技研發技術為未來商機市場

台灣與全世界發展類似從事農業人口持續減少,農業佔全國就業人口從1998年13.7%下降至2018年的4.9%。與農業相關的就業人口除農業生產外,隨著在地產銷、加工製造、食品外銷等,與相關產業鏈結構就業人數應超過10%。勞動市場問題主要有農民高齡化及季節性缺工問題,由於青年往都市移動,農村在地就業人口少嘉義、雲林、台東等地區,農業勞動力不足成為農業發展重要課題。政府於5+2產業創新之新農業產業政策主軸中提出因應,將以發展人機協作以提高農業生產力。而隨著生物技術發展,農業生技研發全球性市場商機相當大,重視生技研發環境與人才以取得全球領先優勢具有其重要性。

 

資通訊新科技引領技能全面升級,對就業市場帶來正負面效應

21世紀資訊通信技術革命提高生產力,對於人工智慧、大數據分析、影像辨識、3D列印等各類科技應用日臻成熟,世界先進國家紛紛推動智慧生產並加速傳統產業轉型,台灣目前已有大型企業提升智慧自動化比重逐漸增加,對於資通訊人才需求高,以機器取代人工速度將會加快。

許多全球智庫研究包括OECD、IMF、McKinsey、WEF等對於科技自動化取代就業提出了正面看法,研究指出新科技、自動化導入對就業市場影響的結論觀點多一致,自動化雖然可以取代許多例行性人力工作,創造就業機會正面效益多於取代工作負面影響;科技轉變是非常快速,WEF(2016)即指出到2020年平均有三分之一工作核心技能組成元素,是目前尚未採納到工作內涵中,也意味著新興職業發展將會發展非常的快速。未來工作將減少資料蒐集、數據處理、需控制精準度、速度、大量性且重複性工作,而機器無法達到的工作技能包括管理決策、溝通、高度認知、創造設計、邏輯推理等能力,顯然勞動力轉型與升級是具有迫切性。

負面衝擊是新技術的變革可能使得部分企業與個人無法因應新科技的競爭逐步拉距下,導致階級差距與所得差距的擴大,贏家通吃的現象也會更加明顯;對於某些企業或個人無法在過程中順利轉型脫胎換骨,就會面臨企業規模縮小或倒閉,或因為過低的工作技能被取代而導致勞工失業,並造成低技術薪資成長緩慢,加劇了收入不平等的社會現象。

以我國資通訊專業人員為例,就業人數與平均總薪資持續呈現成長趨勢,近6年平均薪資成長幅度高達34%,企業逐年提高員工薪資顯示勞動市場對資通訊人才持續需求;而另一方面,觀察事物支援人員,雖然從統計數據尚未有明顯證據顯示自動化取代人力,但薪資呈現成長停滯情形(薪資僅成長4%)非常明顯。

 

全球公民價值追求永續發展:綠色產業、科技治理、勞工保護

隨著經濟繁榮與科技發展,全球人類幸福滿足感逐漸增加,然而全球也面臨氣候變遷、資源競爭、而新經濟與新科技模式與生產行為的改變,造成就業不穩定、技能兩極化、所得分配不均、加深貧富差距,聯合國於發佈了《2030 年永續發展目標(SDGs)》包括終結貧窮、健全的生活品質良好、工作及經濟成長、工業化創新的基礎建設、消弭不平等,人人可負擔的永續能源等17個永續發展目標,建構了一套世界追求的目標,我國也接軌聯合國行動與全球連結,每年定期發布永續發展目標(SDGs)國家檢視報告。

目前在產業政已加入速推動綠色能源、循環經濟以保護環境,這一項新興產業發展帶動了綠色產業新就業機會,未來相關人才的質量培育也非常重要。而另一方面新科技發展非常快速,科技為驅動生產力與經濟成長的強大動力,但技術發展帶來的無法可預見的未來,人們擔憂工作被取代、擴大社會貧富差距,為兼顧社會的均衡發展,各國政府多以透過稅收或福利制度重新分配因為新科技收益,也同時加強保護基層勞工有基本社會生存需求,強化社會安全網著手,目前全球許多政府官員、經濟學家和科技專家,已對機器人課稅的問題展開辯論,顯見未來除了勞工保護議題外,科技治理也將越趨成為重視議題。

 

一、挑戰與因應

         針對勞動力不足產業缺工的因應

(一)鎖定就業意願低的缺工產業優先導入自動化、智慧化新科技應用:

台灣目前缺工的產業多集中在3K產業 (辛苦、骯髒、危險工作)包括有特定高危險性製造業、營造業、醫療保健服務業、農漁業勞工等,國人就業意願低,而未來十年勞動力驟減。建議產業政策在推動智慧生產時,優先將以這些產業導入自動化與智慧化,透過新科技解決勞動力不足及安全衛生的問題。

 

(二)鼓勵外籍高階專業人才進用,以提升產業競爭力

在隨著人口減少、產業全球布局、AI發展趨勢下,產業對人才的需求更為殷切,各國紛紛掀起人才爭奪戰。國際人才競逐激烈INSEAD研究機構2018年公布全球人才競爭力指數(The Global Talent Competitiveness Index 2018)報告顯示藉由促進社會開放性吸引人才、鼓勵國際經驗和形塑跨文化社會能夠增進國家多樣性。以刺激社會發展,119個國家中以瑞士、新加坡與美國排名前三名。我國107年2月實施外國專業人才延攬及僱用法,根據勞動部統計107年外國特定專業人才聘僱人士僅162人,由於公告的最低薪資水準須達新臺幣4萬7,971元,薪資水平成恐成為無法吸引人才的主因,建議未來應針對廠商聘僱外籍專業人才需求、聘用薪資水準、其他主要競爭國家的薪資水準比較、廠商求才障礙、外籍人士生活狀況等進一步研究以精準掌握引進外籍專業人才問題。

 

(三)提高具有潛在勞動力之勞動參與

非勞動力有成長趨勢,非勞動力人口中如婦女家事勞動者、怯志工作者,這些人是具潛在勞動生產力的重要人力資本。以107年非勞動力人口總共有825.4萬人,包括有求學者201.1萬人、高齡及身心障礙249.6萬人、想找工作而未找工作有15.1萬人、料理家務258.8萬人等。為提高勞動參與建議政策優先針對具潛在勞動生產力兩個族群進行介入鼓勵就業,第一,針對想找工作而未找工作有15.1萬人,積極提供就業服務協助,減少個人因長期沒有工作所造成個人家庭與社會損失;第二,針對於料理家務者273.9萬人,其中以婦女居多,多有彈性工時或部分工時的就業需求,他們尋找工作的管道除政府就業服務通、民間的人力銀行外,目前也有平台科技業者提供短期接案型勞務服務,國內有如優照護、外包達人網、潔客幫、透過平台快速媒合市場供需雙方需求,有助於促進對於需要兼顧料理家務的人,可更多以自由選擇短期工作在家工作的就業機會,以兼顧照料家庭;不過由於平台業者是否需負擔雇主義務,勞務提供者是否為獨立承包商或是勞工等,衍生很多勞動權益保障討論,雖然如此,平台業者提供有效率的市場供需媒合機制,帶來了就業機會的正面效益。

 

二、因應數位時代,加速勞動力技能轉型與提升競爭力

( 一)普及化基礎數位應用能力養成

企業對於基層人員進用,除了傳統需電腦操作與文書處理能力為進入職場門檻,由於科技產品的發展應用如行動手機、監視器預警、感測裝置…等科技產品應用也相當普遍,而對於應用平台經營社群能力、數位影像處理等技能也多成為必備的職業能力。而具有多項數位軟體應用能力勞工越具職場競爭力優勢。

 

( 二)智慧生產與數位科技的專業人才培育

在高科技端的智慧生產與數位AI產業方面,勞安所針對智慧生產的專業人才需求進行研究,因應國內外企業導入工業4.0的人力需求,對於機器人感知系統工程師、機器人機電整合工程師、智慧手持裝置嵌入式系統及應用軟體工程師、巨量資料分析師、物聯網應用工程師、網站與系統設計規劃及開發人員、系統整合工程師等專業人才具有需求,而一方面結合數位藝術設計如遊戲動畫規劃設計師、視覺設計師等相關專業人才也具有未來市場需求性。

 

( 三)全球化貿易與管理的專業人才培育

台灣產業與全球供應鏈緊密相連,不論產業界或政府部門,對於具有國際貿易、外交事務處理能力人才之需求日益增加,國際人才的培養也攸關台灣在國際競爭力表現。而優質國際事務人才必須具備國際視野與國際移動力,亦即除了專業能力外,尚須具備外語能力、多元文化素養,對全球議題掌握能力。

 

( 四)鼓勵產業樹立價值鏈目標及對應職能需求,以引領市場需求導向的職業訓練發展

由於新科技與產業變化快速,全世界國家均在教育與訓練體系進行改革,從「市場需求導向」加強投資人力資本,以促進青年就業縮減學用差距。但教育與訓練體系該如何因應調整,掌握「市場需求導向」並不容易。研究建議鼓勵產業主動樹立全球價值鏈 (global value chains, GVCs)目標,包括從設計、產品開發、生產製造、銷售、消費、售後服務、回收利用等生產與服務網絡等加以定位。研究者認為若產業能樹立具體發展目標,並建立用人與內部員工訓練職能訓練標準,將可有效引領教育訓練體系對人才培育的調整策略。一項Nübler (2016) 的研究報告指出,一個國家全球價值鏈 (global value chains, GVCs) 的能力對就業模式的變化與失業有顯著的影響,顯示一個國家的全球價值鏈的能力決定國家就業市場的水準,也與整體的產業競爭力有關。

 

( 五)推動知識產業之市場化發展,擴大職業訓練效能:

根據勞動部107年統計公部門自辦職業訓練人數13,699人,委託訓練18,025人次,其他以補助方式辦理訓練238,187(佔88%)。由於工業4.0革命數位科技引領全產業轉型,若僅透過政府預算資源效益極小。建議政策上可以從扶植知識產業的市場化發展,重視智慧財產權保護與推動繼續學習與有價付費機制。而知識產業市場化發展,除可透過吸納現有非正式教育訓練體系能量外,國外也有很多以平台方式提供使用者在知識付費的成功案例,如美國Udacity中文翻譯為優達學程教學平台、而中國有得到”的有聲書的知識平台,提供人們以零碎時間終身學習,都是非常成功企業案例,透過市場經濟發展,將促進全民終身學習擴大政府職業訓練的量能。

三、強化就業安全體系

( 一)強化對全球性經濟觀測及時預警機制

由於景氣循環週期及全球政經環境的不確定因素,加上隨著美中貿易戰升溫,就業市場存在高度不可預期風險,若以2009年金融海嘯為殷鑑,連續22個月失業率攀升超過5%,曾創下單月失業人數最高達67萬人,就業保險相關的失業支出一年高達242億元。在經濟預測同時,需掌握勞動市場的穩定性監測勞動力存流量,對於大量失業提出及時預警,以預做就業安全的緊急應變措施。

 

( 二)落實就業保險法,協助失業勞工就業與提升技能

經濟危機與自動化科技取代人力,都可能造成大量失業潮,失業將造成個人、家庭與社會重大損失。我國自2003 年實施就業保險法,針對被保險人非自願離職提供失業給付,提供職業訓練生活津貼、提早就業獎助津貼、健保費補助等給予基本家庭生活支持外;就業保險法中也以促進就業為立法精神之一,相關政策如求職交通補助、異地就業交通補助、搬遷、租屋等補助、僱用安定措施、僱用獎助措施等。我國的就業安全體系的法制建構相當完備,可為先進國家學習典範。惟檢視就業保險法實施成效,勞安所2017-2018年研究發現失業者接受職業訓練比例偏低,接受職業訓練者就業穩定度與薪資成長不如預期,顯示在協助失業勞工就業、提供職業訓練提高失業者工作技能仍有努力的空間,而在新科技時代,協助勞工重新學習新技能,提高個人競爭力尤其具有其重要性。

 

( 三)加強底層勞工的教育與健康的社會投資:

聯合國通過2030年可持續發展議程中,以消除貧窮、促進社會包容與經濟永續增長為重要目標之一。由於全球化與新科技演進下,所得分配不均貧富差距日益擴大,該如何實踐社會包容? 可從以下現象觀察(1)低薪與底層勞工是否有公平的機會得以翻轉?(2)低薪貧窮是否得以脫離世襲?政府的角色在透過政策與制度設計,確保機會的均等取得獲得公平競爭機會,尤其在貧窮邊際弱勢由社會支持提供教育與健康投資以防止極端剝奪,如先從減低學貸、緊急紓困、身心障礙扶助、預防就業歧視等社會安全網基礎支持下,進而使他們可以在一定基礎能力上與其他人競爭,獲得就業及實現個人職涯發展的機會,以實踐包容性社會的公義價值。

 

( 四)針對新科技所帶來社會風險,加強社會對話機制

當今AI機器人技術帶來許多社會風險議題,光為討論是機器人取代人類工作、人類面臨失業、貧富差距將更嚴重、機器人所得該由誰分享,影像辨識技術使得個人隱私受到威脅,大數據演算法的產生的決策偏見,該由誰承擔法律責任等,共享經濟平台市場交易,如UBER平台業者是否該受車輛產業規範? 新科技所衍生的社會議題將會越來越多需廣納更多利益團體 企業界、勞工團體,消費者、科技與法律專業的對話討論前導科技與社會倫理規範的訂定。在勞動力規劃政策除以支持鼓勵創新科技、促進市場就業機會,鬆綁不合時宜的法令外,對於新科技對勞工工作與健康權危害風險加以檢視,這些議題透過社會對話機制做為政策規劃基礎。

 

結語

台灣在全球供應鏈中佔據要角,勞動力數量與未來人才競爭力決定國家的定位,在工業4.0數位轉型時代中,台灣長期累積電子零組件製造能力,ICT產業鏈未來可望為帶來台灣競爭力優勢;然而面臨少子高齡化人口結構轉型,勞動力不足衝擊國內特定的3K產業與照護服務業,加速數位與AI自動化的發展將有助於解決這些產業缺工問題,也同時帶動加速全產業升值。而數位科技專業人才培育與強化就業安全網,為政府因應數位轉型重要的任務。


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